完善我国县乡财政体制的思考
内 容 摘 要
县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是我国政权建设和经济建设的重要组成部分，更是新农村建设的重要支撑。近年来，随着我国县域经济的快速发展，经济结构不断优化和调整，经济增长质量和效益进一步提高，我国县乡财政也不断发展壮大，收支矛盾有所改善，对农村和小城镇发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。同时，县乡财政体制运行中也存在着诸多问题。随着城市化建设，以及新农村建设的推进，县乡财政的地位尤其重要。研究解决县乡财政体制中存在的问题，已经成为非常现实的需要。
本文在简要回顾我国财政体制的演变历史的基础上，明确指出了日前我国县乡财政体制存在着县乡财政的财权与事权不匹配、县乡财政债务沉重、对县乡财政转移支付力度不足、县乡财政缺乏地方税权，尤其是我国县乡财政状况极为困难等问题。分析了这些问题存在的主要原因是县乡财权与事权界定不清、政府级次过多、县乡财政占财政总收入的比例过低、政府转移支付不规范、县乡区域经济增长乏力等。思考并提出了解决县乡财政体制存在的问题的对策措施。认为要以科学发展观为指导，改革税收征管模式，切实提高县级财政占财政总收入的比重，合理确定县乡财政的公共支出范围，削减财政级次，理顺各级财政及其内部的关系，规范中央和省对县乡财政的转移支付，科学理财，规范管理。以逐步完善我国县乡财政体制，缓解目前县乡财政体制的各种困难和问题，为新农村建设提供坚实的财政保障。
关键词：完善 县乡 财政 体制
目 录
一、我国县乡财政体制的发展演变过程 1
（一）1949年前的县乡财政体制 1
（二）1950年至1979年县乡财政体制 1
（三）1980至1992年县乡财政体制 1
（四）1994年县乡财政体制 1
（五）目前县乡财政体制 2
二、我国县乡财政体制存在的问题 2
（一）县乡财政的财权与事权不匹配 2
（二）县乡财政收支矛盾突出 2
（三）县乡财政债务沉重 2
（四）乡级财政有名无实 3
（五）对县乡财政转移支付力度不足 3
（六）县乡财政缺乏地方税权 3
三、我国县乡财政体制问题的成因分析 3
（一）县乡财权与事权界定不清 3
（二）政府级次过多 3
（三）县乡财政占财政总收入的比例过低 3
（四）政府转移支付不规范 4
（五）县乡区域经济增长乏力 4
（六）税收征管与分税分级的财政体制存在脱节 4
四、完善我国县乡财政体制问题的对策 4
（一）改革税收征管模式，切实提高县级财政占财政总收入的比重 4
（二）合理确定县乡财政的公共支出范围，理顺各级财政及其内部的关系 4
（三）削减财政级次，改五级财政为三级财政 5
（四）完善财政转移制度，规范中央和省对县乡财政的转移支付 5
（五）建设新农村，发展县域经济 5
（六）精简政府机构，压缩财政供养人员 5
（七）科学理财，规范管理 6
结束语 6
参考文献 7
完善我国县乡财政体制的思考
县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是我国政权建设和经济建设的重要组成部分，更是新农村建设的重要支撑。近年来，随着我国县域经济的快速发展，经济结构不断优化和调整，经济增长质量和效益进一步提高，我国县乡财政也不断发展壮大，收支矛盾有所改善，对农村和小城镇发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。同时，县乡财政运行中也存在着诸多问题。随着城市化建设，以及新农村建设的推进，县乡财政的地位尤其重要。研究解决县乡财政体制中存在的问题，已经成为非常现实的需要。本文试就完善我国县乡财政体制，谈点看法和认识。
一、我国县乡财政体制的发展演变过程 （一）1949年前的县乡财政体制1938年，县抗日民主政府成立以后，抗日根据地内实行统收统支的财政体制。县内主要财政收入有田赋附加、公产收入、契税、屠宰税等。其他财政收入全部上缴，支出由上级核拨。
（二）1950年至1979年县乡财政体制1950年实行“统收统支”财政体制，财政管理权全部集中在中央，县内财政收入只有农业税附加和少量地方税附加。
1951年实行“划分收支，分级管理”的财政体制。
1953年始设县级财政。县内财政收入有交易税、契税等部分税收和县管的企业、事业、公产等收入。财政支出有行政经费、社会文化教育费和经济建设费等。
1958年实行“以收定支，五年不变”的财政体制。
1959年实行“总额分成，一年一变”的财政体制。工商税、农业税、地方企事业收入及其他收入，全部列入预算，按正常支出占总收入的综合比例分成。
1971年实行“以收定支，保证上缴，超收分成，结余留用”的财政体制。
1974年实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的财政体制。
1976年实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的财政体制。
1977年改行“保证上缴，超收归地方”的财政体制。
1978年实行“增收分成，收支挂钩”的财政体制。乡镇是以人民公社形式存在。
（三）1980至1992年县乡财政体制1980年对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法，省对县财政体制同步执行。
1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。乡镇财政建立。县乡财政体制同步实行。
1988年开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理，体现了“统一领导、分级管理”的原则。
（四）1994年县乡财政体制1994年分税体制改革的主要内容首先是中央与地方政府的收入划分。将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。其次，在政府支出方面，由于政府间事权划分没有新的实质性变化，维持原有的中央和地方的支出划分格局。第三，建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局，中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还；在此之后，税收返还在1993年的基数上逐年递增。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还。第四，保留原体制的上解与补助办法，并在1995年建立了过渡期转移支付制度
（五）目前县乡财政体制目前我国为中央、省、市、县、乡五级财政。继续执行“分税制”。消费税为中央税，增值税仍为中央地方共享税，与前期的分税制相比，增加了营业税、所得税作为共享税收入。财政支出仍维持原有的中央和地方的支出划分格局。
二、我国县乡财政体制存在的问题 （一）县乡财政的财权与事权不匹配一是县乡财政的有限性。目前地方财政收入占总财政收入的比例过低，而且“分税制”实施上，中央政府在财政收入划分上具有随意性，缺乏法律的强制性和稳定性。同时省级和市级财政，在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，对县乡财政再次进行集中。“分税制”实施上的随意性，给上级政府层层集中财力带来了极大的方便，又造成县乡财政收入的更多不确定性和县乡财政收入占总收入的比例过低。
二是地方事权的无限性。目前地方政府承担了义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、防汛抗旱等诸多责任，甚至承担了民兵训练、计划生育、抚恤社救等职责，可以说是包揽了几乎全部的事务。显然，地方政府所应该承担的事务已经超越了它应该承担的范围。有事务就必然有必要的支出，而这样的支出地方政府是很难从中央得到补偿的。地方事权的无限性和地方财力的有限性的矛盾一直存在。
（二）县乡财政收支矛盾突出县乡财政收支矛盾日益突出。一方面，县乡地方财政增收压力增大，县域经济发展受到制约，农业税全面取消，地方财政占总收入的比例越来越低等。另一方面，县乡财政的支出却在刚性增加。一是政策性增人、增资增长过快。主要是大中专学生分配、复转军人安置、教师增加、工资调整等政策性增人所致。二是各种法定支出的增长过快，县、乡财政平衡压力越来越大。对一些项目支出的增长比例（如农业、教育、科技、文化事业等）都有硬性要求。三是要求县乡财政配套的财政专项支出项目越来越多，县、乡财政不堪重负。使县、乡财政陷入左右为难的境地。四是城乡统筹发展和新农村建设，需要大量的资金。五是社会保障性支出大幅增加。
（三）县乡财政债务沉重当前，县乡财政负债率不断扩大，负债面较广、负债额度较大。2001年，全国一般预算赤字县731个，占总数的三分之一强。2001年底，中西部10个省、市的49个县（市）累计债务总额达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。[1]据2004年2月在武汉召开的“中国乡镇体制改革研讨会”透露，全国乡镇机构净负债已超过2300亿元，乡均负债超过500万元。[2]目前，全国县级财政中负债经营的很多，即使在经济发达的沿海地区，也普遍存在。一些县乡级财政的行政事业管理缺乏资金保证。
（四）乡级财政有名无实乡镇财政无征税权、无体制设置权、无设立债务权。作为一级财政，实为有名无实。乡镇财政的收入主要来源于税收。但在现行税收征管体制下，乡镇没有能力掌握收入的进度和总体额度。乡镇没有征税权，这是其一。其二、乡镇财政体制是由县级政府决定的，在体制问题上乡镇有发言权，但没有决定权。同时，乡镇的财政体制是县根据省对县的财政体制变化而来的，能否适应本地实际，也未可知。财政支出也是县级财政安排核算的。乡镇只是依律而行，没有更改、自主决定权。其三、乡镇不能有债务，至少在财政上是不能允许的。
（五）对县乡财政转移支付力度不足转移支付是在各级政府间划分支出和收入的基础上，弥补政府间财政纵向、横向失衡以确保各级政府提供相应的基本公共产品，从而实现各地区间公共服务水平的均等化。我国真正意义上的转移支付是在1994年分税制改革以后才建立起来的，由于对转移支付资金的确定采用基数法，没有建立起相对规范、科学和合理的转移支付制度。同时，转移支付力度不足。
（六）县乡财政缺乏地方税权“分税制”要求按税种分权、分税、分管，而我国1994年分税制改革中只注重收入的划分，在税收的立法权和管理权方面没有全面明确的规定，随着经济社会的发展，目前高度集中的立法权和管理权影响到县乡基层的财政收入。一是地方税收立法权过于集中，不利于税源贫乏的县乡政府组织本地区一些零散的税源立法征税，开辟新税源，组织财政收入。二是地方税收管理权过于集中，不利于地方政府对本地区经济进行宏观调控。三是地方政府的税权过分集中使地方政府过分的求助于收费的形式来弥补支出中的不足。
三、我国县乡财政体制问题的成因分析 （一）县乡财权与事权界定不清一是政府事权与市场事权界定不清。现行的财政体制仍然保留着许多计划经济的传统成份，从总体上说很不适应市场经济发展的要求，县乡政府在运行过程中，政府事权与市场事权界定不清，如一方面政府在养老保障等社会服务性职能方面存在着“缺位”；另一方面政府在国有企业的生产经营活动、企业的资金支持等方面存在着“越位”。
二是政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不清。我国宪法明确规定了中央政府和地方政府行使的职权，但并没有对地方各级政府行使的具体职权进行明确详细的阐述，各级政府事权大体相同，有些事权由多级政府共同承担，容易造成政府间职责不明，越位、错位和缺位状态并存。另外，行政事业单位上划和下划较为频繁，并且支出责任往往层层下移，省级垂直管理的部门不断增加，削弱了县乡政府管理职能和财力。
（二）政府级次过多我国现有的政府级次是五级政府，即中央、省、市、县和乡镇政府。一级政府必须有一级财政保障。我国现有政府级次过多，政府规模庞大，财政供养人员太多，必然导致财政支出成本的增加。如果减少一级政府，就能减少一级政府的财政供养人口，这就可以节约出大量的财政开支。从历史上看，秦汉、隋唐昌盛时期，政府设置的级次是四级；从现有市场经济发达国家看来，美国、法国、日本等都是四级，甚至三级政府。同时，政府级次过多，还导致各级政府对县乡财政层层集中财力，又加剧了县乡财政的收支困难。
（三）县乡财政占财政总收入的比例过低根据《中国统计年鉴-2004》1978-2003年中央与地方财政收支的绝对额和比重分析，1978年地方财政占全部财政收入的比重为84.5%，地方财政占全部财政支出的比重为52.6%，到2003年地方财政收入占财政总收入的45.4%，地方财政支出占财政总支出的69.8%。[3]地方财政收入占财政总收入的比重呈逐年下降的趋势，地方财政支出占财政总支出的比重反呈逐年上升的趋势。再加上省、市对财力的集中，县乡财政占总收入的比例还会更低。
（四）政府转移支付不规范转移支付资金结构不合理。一是税收返还和体制补助是建立在基数法的基础上，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距。二是过渡期转移支付由于其分配的财政资金数量有限，实际上不能对地区均等化起到实质性作用。三是中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方，并要求地方给予一定的资金配套，造成对于财政困难的县乡只能是“可望而不可及”。另外，转移支付程序不规范。现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省政府、市政府的渠道拨付给县乡基层政府，拨付资金链条的加长造成资金拨付的时滞性和增加管理漏洞，转移支付的公式化和透明度不够。
（五）县乡区域经济增长乏力财政的增长有赖于经济的增长，如果没有经济的增长，财政的增长就成了无源之水，无土之木，也就没有了生命力。目前县域经济增长乏力，一是国家宏观调控政策影响，如房地产业。二是国家和省市的整体经济布局和产业政策。现在的经济是城市经济，国家的财政支出主要用于城市。城市本身具有的资本、土地、产权、技术和劳动力资源优势，以及国家和地方政府的扶持，使它更具竞争性。县域经济与它相比较始终处于劣势地位。
（六）税收征管与分税分级的财政体制存在脱节1994年实施“分税制”财政管理体制以来，从而形成了国税、地税和财政三套机构。此项管理制度和机构设置存在一些问题：一是国税与地税两套机构、两套人马，大大提高了税收征收成本，同时由于税种划分不清，一部分税种两套机构交叉征收，既造成内耗，又增加了对纳税人的干扰。二是随着财政体制改革，共享税种越来越多，国税与地税交叉征管的范围越来越大，由于在代征收入上不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成税收的流失。三是地税实行省级垂直管理，与县乡财政产生新的“条块矛盾”，县乡政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，割裂了县乡预算收支的统一性。
四、完善我国县乡财政体制问题的对策 （一）改革税收征管模式，切实提高县级财政占财政总收入的比重一是调整中央和地方税种划分。消费税、关税隶属中央；增值税、所得税作为中央地方共享收入，并提高地方财政所占的比重；营业税与城市维护建设税全部划归地方。
二是打破旧体制下按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，代之以按照行政区域分税种进行财力分配的新机制。
三是在收入划分上要体现以法理财理念。要把中央与地方财政税基的分割以最高的国家法规定下来，不得随意变动。
四是赋予地方政府一定的税收立法权和征免权。允许地方政府根据当地社会经济发展情况，通过立法形式开征适合当地实际的部分税种。
五是理顺税收征管体制。合并国税和地税部门。
（二）合理确定县乡财政的公共支出范围，理顺各级财政及其内部的关系首先，要合理划分中央和地方财政支出职能。中央负责国防支出、外交、社保、重大科研计划、高等教育、全国性的生态保障和环境治理，全国性的交通建设以及计划生育等财政支出。省级负责社会救济、基础设施建设、教育、文化、卫生、治安、福利项目等财政支出。县级财政承担县域内道路交通、公用事业、治安消防、社区服务、教育等支出。
第二，要规范县乡政府事权与财权的关系 。一是加快事业单位的改革。对于经营性的事业单位彻底推向市场。二是理顺改变对企业的扶持方式。政府要彻底从一般的竞争性、盈利性的领域退出，重点加强基础设施建设，通过创造良好的投资环境、制定科学合理的财政税收和金融政策为企业创造一个良好的公平竞争环境，实现地方经济的可持续发展
第三，要合理制定各种法定支出、专项配套支出和政策性支出政策。审慎出台一些有法定比例支出的法规，取消不合理的政府管制性支出。上级政府要为其出台的政策性支出，通过转移支付的形式，对县乡财政提供必要的财力保障。
（三）削减财政级次，改五级财政为三级财政实行省管县财政体制。减少市级财政管理层次，节约行政成本，避免市级财政对县级财政资金的截留及对县级财政财力不恰当的集中，同时，有利于省级与县级财政信息的传递和沟通，有利于加强省级财政对县级财政的管理，提高行政效率和资金使用效益
取消乡级财政。从统筹城乡发展和建设新农村的要求，县级财政将全面地承担县域内的职能，乡级财政已无存在必要。其次，乡镇经济以农业经济为主，没有足够财力支撑其繁重的政治经济和社会发展事务。再次，从税费改革后，乡镇财政没有了预算外资金收入。最后，取消乡镇财政又可以节约行政成本和财政支出。所以，取消乡镇财政，把乡镇政府作为县级政府的派出机构。也只有取消乡级财政，才能从根本上解决乡级财政所存在的问题。
（四）完善财政转移制度，规范中央和省对县乡财政的转移支付一是提高中央和省转移支付资金水平。提高中央和省用于转移支付的资金总量规模。
二是增大一般性转移支付资金的力度，完善过渡期转移支付办法。要以一般性转移支付为主要内容。不规定严格的用途，以“收入均等化”和“结构成本均等化”为主要目标，来计算和确定对县乡财政的转移支付资金。
三是建立规范的专项拨款制度。合理调整现行的中央专项拨款，简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时降低县乡财政的配套资金比例。
四是规范转移支付程序。制订符合需要的规范的转移支付程序，并且要减少中间环节，，提高转移支付资金的工作效率和使用效益。
（五）建设新农村，发展县域经济加大财政农业投资力度,支持新农村建设。调整财政支农的范围和重点：支持农业基础设施和生态环境保护建设，提高农业的综合生产能力，实现农业可持续发展；支持实施科技兴农战略，提高农业经济效益；支持社会文化服务体系及农产品交易市场建设，推进农业生产的社会化、专业化、市场化、产业化；积极支持农业结构调整；支持小城镇建设。调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制；建立和完善农村的融资体系和信用体系。
要巩固支柱财源，培育新财源。一是要抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业。二是要配套完善社会保障制度。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体。四是要走充分发挥科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势的新型工业化道路，加快县域经济发展。五是要积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。
（六）精简政府机构，压缩财政供养人员要减少财政不必要的支出，精简政府机构和压缩财政供养人员。机构改革要立足于适合当地情况，不能在全国搞一刀切的模式。允许各级政府根据本地经济社会发展现状，选择适合本地的机构设置和人员确定。中国地理范围很广，经济社会发展极为悬殊，不能也没有必要对机构和财政供养人口进行全国性的统一。对其工资性支出也没有必要出台统一的工资标准。经济发展好的，政府事务势必很多，相应的机构也应该较为庞大；沿海地区经济较为发达，社会平均工资水平较高，财政供养水平也应该较高。
（七）科学理财，规范管理一是推行部门预算制度。部门预算的编制以零基预算为基础，结合本地社会事业发展需要而定。它是一种根据客观状况编制的精细化了的预算管理制度。因此，它是一种兼有科学性和实用性比较好的一种预算制度。不但有利于预算的编制，也有利于预算的执行。
二是实现国库集中支付制度。 按照现代国库管理制度的基本要求，这一改革主要包括三个方面：建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理；规范收入收缴程序，所有财政收入直接缴入财政国库或财政专户；规范支出支付程序，财政资金统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
三是加强财政监督。财政监督是一种公共监督。由于财政资金对经济社会影响很大，对财政资金的监督尤其重要。必须通过事前、事中、事后全方位的监督，才能达到财政资金安全有效地运行，阻止和避免财政资金的浪费和损失。
四是实行财政投资绩效评价。财政的投资是拉动经济发展有力的火车头。对财政投资的绩效评价，有利于提高财政资金的运作效益，增加对经济社会发展的推动力。有利于促进资金使用单位提高资金使用效益，防止出现财政投资方向的错误，避免资金不当使用和浪费。建立有效的绩效评价体系，对所有财政投资进行必要的绩效评价。
结束语综上所述，日前我国县乡财政体制存在着县乡财政的财权与事权不匹配，县乡财政债务沉重，对县乡财政转移支付力度不足，县乡财政缺乏地方税权等问题，我们要以科学发展观为指导，改革税收征管模式，切实提高县级财政占财政总收入的比重，合理确定县乡财政的公共支出范围，削减财政级次，实行省管县，撤销乡级财政，理顺各级财政及其内部的关系，规范中央和省对县乡财政的转移支付，科学理财，规范管理。以逐步完善我国县乡财政体制，缓解目前县乡财政体制的各种困难和问题，为新农村建设提供坚实的财政保障。
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[3]邱东，《中国地方财政收支状况的系统分析》，《中国财经信息资料》，2005年第19期
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