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论检察院行政公益诉讼的原告资格

[日期:2013-04-05]   来源:28毕业论文网  作者:28毕业论文网   阅读:75[字体: ]
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内    容    摘    要

   和谐社会源于制度的理性建构,其一切价值存在都离不开法治的确认与调整。然而目前作为和谐社会应有之义的对社会公益的注重和保护却存在着法律制度的空白,且实践中此类案件日益增多,如国有资产流失案件、垄断案件、不正当竞争案件、行政主体不当作为或者不作为危害公众利益的案件时有发生。在司法实践中,由于制度上的缺失,遏制这类违法行为存在很大困难。因此如何构建我国的行政公益诉讼制度已经成为亟待解决的焦点问题。
   构建行政公益诉讼制度,涉及的问题方方面面,但最为关键的是确定原告主体,因为原告资格问题既是行政公益诉讼制度的逻辑起点,又是该项制度的实践基石,它关系到整个诉讼过程能否正确而顺利地进行,也关系到行政效率会不会因为行为人滥用诉权而产生消极影响。另外,赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利,不仅仅是个诉讼程序问题,更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现了一个国家对公民权利保护的程度。
   当前法学界和实务界的主流观点是从公民的诉权保障出发,主张将行政公益诉讼的原告资格放宽至普通公民,我对此持不同意见。本文从中国的权力结构划分、宪政实践的状况、公民的诉讼理性、检察机关的性质及职权等方面着眼,认为中国的行政公益诉讼制度应走渐进发展的道路,当前应建立符合中国国情的以检察机关为原告的行政公益诉讼制度,由检察机关代表国家提起行政公益诉讼,通过协调公共利益、行政主体自身利益、行政相对人利益这三方的利益关系,促进和谐社会的建立。

关键词:行政公益诉讼  原告资格  检察机关参考文献:
   1、[意]莫诺·卡佩莱蒂:《福利国家与接近正义》,刘俊祥等译,法律出版社2000年版。
   2、韩志红、阮大强:《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》,法律出版社1999年版。
   3、王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版。
   4、[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版。
   5、邱联恭:《司法现代化与律师之任务》,中国台湾五南图书公司1993年版。
   6、金明焕:《比较检察制度概论》,中国检察出版社,1993年版。
   7、刘荣军:《程序保障的理论视角》,法律出版社,1999年版。
   8、莫纪宏:《论人权的司法救济》,载《法商研究》2000年第5期。
   9、沈福俊:《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》,载《华东政法学院学报》2000年第5期。
   10、蔡虹、梁远:《也论行政公益诉讼》,载《法学评论》2002年第3期。
   11、杨立新:《民事行政检察监督方式研究要论》,载:杨立新民法网。    四、现行《行政诉讼法》对于检察机关应该享有的这项职权的规定是缺失的目前,作为我国行政诉讼检察监督直接法律依据的只有《行政诉讼法》的两条规定,即第 10 条 “人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,第 64 条 “人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。此外,还有《人民检察院组织法》对人民检察院审判监督权力的一般性的规定。立法上的不完善主要可以概括为两个方面:第一,具体条文规定的参与形式单一。将人民检察院对行政诉讼的监督限定在对生效裁判提出抗诉,这是一种局部的、有限制的、单一形式的法律监督,是事后的监督,与总则第 10 条规定的基本原则不符,与我国检察机关的性质也不相适应。第二,具体规定过于简单,缺乏可操作性。第 64 条虽然规定了审判监督程序的抗诉形式,但对于检察机关履行这一职能的具体权利、程序却未作规定,导致了检法两家有关司法解释的分歧,使这一仅有的监督形式也很难开展。其后果,一是检察监督只能进行抗诉,无法实行其他方面的监督,在有些地区和单位,出现了由被监督机关决定监督机关能否进行监督和怎样进行监督的问题,检察机关运用抗诉以外的其他监督方式提出监督意见,甚至就是按照抗诉的方式提出监督意见,有时也会被以“没有法律依据”为借口,予以拒绝;二是抗诉权力规定的仅是审判监督程序中的抗诉,检察机关只能由做出终审判决、裁定法院的上级检察院向上级人民法院提出,这样,就将大量的不服法院终审判决、裁定的案件推到了上级人民检察院和人民法院,矛盾集中在省一级和中央的司法机关,违背了我国在历史上形成的“矛盾不上缴”的司法原则。立法上的缺漏阻碍了行政诉讼检察监督职能的发挥,至今,全国检察机关每年的行政抗诉案件不过 100 多件,改判的更少。因此,在即将进行的《行政诉讼法》修改中,急切需要建立起科学、合理、符合中国国情的检察机关公益诉讼制度。在“诉讼参加人”部分应作如下概括性的规定“检察机关对于侵犯公共利益的案件应当依据本法提起行政诉讼”。至于检察机关在行政公益诉讼中的地位、权利,以及提起诉讼的方式、程序等问题,则有待于司法实践的经验并通过司法解释的形式进一步加以明确。五、应建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度行政公益诉讼是民主宪政发展的必然产物,社会主义中国宪政的核心价值就是要保障人民的利益不受侵犯。面对当前我国公共利益保障不利的严峻现实,建立这一制度可谓刻不容缓。但任何制度的构建都必须从具体国情出发,否则只会是立法者的一相情愿,完备的法律规范也只会变成装饰性的一纸空文。当下,我国宪政生长迟滞,公民的法律意识有待于进一                        -6-提高。普通民众面对庞大的国家权力自保尚且不及,要其为了与自己并无直接联系的公共利益而质疑政府,恐怕不容乐观。即使在规范层面得以体现,但能否发挥实效,令人怀疑。                       而且从反面看来,如果将行政公益诉讼的原告资格授予普通民众,很有可能被一些别有用心之人所利用,形成“捣蛋者诉讼”。那样不仅干扰了行政权的正常行使,而且浪费了有限的司法资源,并有可能破坏我们好不容易建立起来的稳定环境,继续加大宪政矛盾。正是基于以上原因,我才认为现阶段应建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度。作为国家和社会公共利益的代表,检察机关参与行政公益诉讼不仅能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护公民、法人和国家的经济利益和社会秩序,还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正,避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端,实现诉讼的效率与效益。必须指出的是,这并不是否认或忽视公民及社团组织的当然诉权,只是为了更好的发挥行政公益诉讼制度的效用而作的阶段性考虑。第一阶段应将原告资格仅授予检察机关,而公民则享有向检察机关提出建议而启动行政公益诉讼的权利。待宪政民主发展比较完善,公民社会生长比较成熟的第二阶段,再将起诉权赋予依法登记成立以公益目的为基础的具有法人资格的社团组织,让其成为公权力机关诉讼的有益补充和间接督促。第三阶段再将起诉权拓展至普通公民,并发展“纳税人诉讼”。总之,行政公益诉讼制度的建立和完善是一个不断探索、不断完善的渐进过程,拔苗助长的方法是不可取的。当前借《行政诉讼法修改》的契机,建立以检察机关为原告的行政公益诉讼制度是为实事求是的可取办法。
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