28毕业论文网承诺:正规公司、专业团队、代做各专业(博、硕、本、专)毕业论文、毕业设计、职称论文,包修改、包过、包答辩指导、直到通过为止!
服务流程 服务报价
付款方式 售后服务
网站首页 >> 其他论文 >> 法学论文 >> 文章内容

法治视野下的服务型政府建设

[日期:2012-09-03]   来源:28毕业论文网  作者:28毕业论文网   阅读:182[字体: ]
温馨提示:需要完整全套毕业设计论文请联系本站客服、专业代做、原创、包修改、直到通过为止

法治视野下的服务型政府建设

党的十七大提出了建设服务型政府的目标和任务,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对深化行政管理体制改革、建设服务型政府作了全面部署。本文从法治政府与服务型政府的关系入手,就如何依法保障行政管理体制改革和服务型政府建设的稳步推进作些粗浅探讨。
  一、服务型政府的内涵
  探讨这个问题,目的是弄清服务型政府的标志,建设服务型政府需要做好哪些工作,进而从法治角度去研究如何为建设服务型政府提供有效保障。
  关于服务型政府的概念,目前许多专家都提出了观点,笔者认为,要正确定义服务型政府,必须弄明白服务型政府提出的历史根源和现实背景。从法治的角度看,服务型政府的深层来源在于,人类生存、生活和发展对利或者利益的追求,而基于现实资源的有限性和人类对于利益追求的无限性,迫切需要国家公共机关或其他社会机构制定和实施法律对各种利益分配关系进行权衡、协调、确认和裁决。随着科学技术的不断创新进步,社会经济发展日新月异,国家的管理手段必须不断改进、创新,才能适应社会经济发展的需要,否则,就会成为社会发展的阻力。
  服务型政府的现实原因在于,当前我国正处在经济社会发展的转型期,经济发展与社会发展不平衡,社会事业发展明显滞后,社会政策体系不完善,社会管理水平不高,还存在数量庞大的困难群体,一定程度上影响了社会稳定,迫切需要政府提高公共服务能力,注重发展社会事业和解决民生问题,使全体人民共享改革发展成果。同时,建设服务型政府,也是基于政府自身改革和建设的需要。由于计划经济体制的影响,我国行政管理体制依然存在较为明显的命令、强制性色彩,政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事;很多地方政府机关还不同程度存在着“门难进、脸难看、事难办”的不正常现象,甚至还有一些政府工作人员违法违规、滥用权力、贪污腐败、失信于民,严重损害了政府在人民群众中的形象。
  为此,党的十六届六中全会强调要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。党的十七大报告进一步强调“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。十七届二中全会要求通过深化行政管理体制改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。
  从服务型政府的历史渊源和现实背景以及党中央对建设服务型政府的要求可以看出,服务型政府的标志主要体现在五个方面:一要强化宗旨。坚持全心全意为人民服务的宗旨,贯彻以人为本的理念,把为人民服务作为各级政府的神圣职责和基本准则,作为一切活动的出发点和落脚点。二要着力转变。真正把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。三要加强规范。按照权力制衡的要求,对政府机构进行调整优化,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系,加快法治政府建设,全面推进依法行政,依法规范政府职能和行政行为。四要勇于创新。要在法律、政策许可的范围内注重社会管理方式创新,努力实现管理与服务的有机结合,在服务中实施管理,在管理中体现服务。五要关注民生。要以发展社会事业和解决民生问题为重点,逐步形成惠及全民的基本公共服务和社会管理体系,不断改善民生,提高公共服务能力和水平,加强和改进社会管理,促进社会安定有序,维护社会公平正义。
  因此,我们认为,服务型政府,即在公民本位、权利本位的理念指导下,在发展社会主义民主政治的框架下,遵循法治规律,通过法定程序,按照公众需求组建起来并以服务公众为宗旨,承担着社会公共服务责任的政府。

二、服务型政府与法治政府的关系
      法治政府,是2004年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的落实依法治国方略、推进依法行政的目标。法治政府属于法学特别是行政法学范畴,是相对于人治政府而言,是人类最文明的治国方式的体现。服务型政府属于政治学范畴,是相对于管制型政府的概念,是适应近代经济迅速发展需要的产物,具有较强的时代感。两者相辅相成,相互渗透,具有密切关系。
  (一)目的上的一致性
  从直接目的看,服务型政府主要是强调为民、利民,法治政府主要是强调治官、治权。为民、利民的前提是治权、治官,促使政府权力规范行使,而治官、治权是为了更好地为民、利民。二者的目的从根本上讲是一致的,均是推动政府管理创新,加强政府自身建设,解决行政管理和经济社会建设中存在的突出问题,保证人民赋予的权力真正用来为人民谋福利,建设人民满意的政府。
  (二)理念上的相同性
  服务型政府与法治政府虽然提出的背景和建设的着重点不同,前者着重提供公共服务,后者着重规范政府行为,但二者在理念上是相同的,历史发展脉络也相似,均是来自“民本位、社会本位、权利本位”的思想。法治政府的原则,如公平、公开、公正、信赖保护、程序正当、比例原则等也是建设服务型政府的基础。
  (三)逻辑上的并列关系
  从宏观层面上看,服务型政府与法治政府以及有限政府、责任政府、透明政府、廉洁政府均是对当代我国政府类型的经典表述。二者之间基本上是一种并列关系,各自都有独立的范畴,不是主从关系,即不存在为了发展某个政府而建设某个政府的问题,也不会出现法治政府因为服务型政府的提出而退居其次的问题,二者或者在不同的领域内,或者在不同的层面上,或者是运用不同的方式来规范公共关系,可以并行不悖。
  (四)功能上的优势互补
  服务型政府着眼于社会发展,即政府要为人民谋求幸福的生活,促进社会健康、稳定、持续地发展与进步,强调行政投入和产出之间的比例关系,综合运用经济、法律、行政等各种手段,具有柔性、回应性、灵活性、协商性、互动性、共识性等特点。法治政府着眼于治官、治权,保障公民各项权利的实现,确保权力规范行使,强调法律的确定性和规范性,要求以法治作为判断现实、协调利益的最高标准,具有刚性、确定性、可预期性、普适性、强制性、权力性等特点。二者在规范政府行为,保障公民权利方面取长补短,刚柔互动,能够发挥更大作用。
  基于服务型政府与法治政府的关系考量,建设服务型政府对政府法制建设提出了新的要求和任务:
  一是更加注重法律的引导功能。法治的一个基本内涵,并不是行为偏离正常轨道才去关注,而是要求人们主动接受法律规则并将其作为行动的指引。与传统法制主要以制约机制为主导性机制不同,现代行政主张以服务公众、造福社会的积极行政来引导人们趋利避害,进而提高是非观念、法律意识和道德水准,这样更能获得公众的普遍认同与接受。在服务型政府语境下的法律文本既要注重规定监督制约条款,更要重视以引导和激励作为主导性机制,国家并非通过强制方式迫使相关主体为或不为某种行为,而是主要通过提供人、财、物的支持,给予精神奖励等方式,引导激励公众参与、配合,以共同推动国家倡导目标的实现。我国近几年制定的中小企业促进法、民办教育促进法、农业机械化促进法、清洁生产促进法、就业促进法等,都表达了一种宏观调控与长远规划的意图,突出了法律对社会经济生活的间接调整,更有利于引导社会自治和市场经济合理有序地发展。
  二是更加注重法律的评价功能。法律作为一种行为标准和尺度,具有判断、衡量人们行为的作用。法律不仅具有判断行为是否合法的作用,而且由于法律是建立在道德、理性之上的,所以也能衡量人们的行为是否善良、是否正确、是否明智。当然,在现实生活中,法并不是评价人们行为的惟一标准,除此之外还有道德规范、宗教规范、风俗习惯、社团规章等,但法律作出的评价具有比较突出的客观性和有效性,能很好地影响人们的价值观念和行为标准,达到指引规范人们正确行为的效果。特别是建设服务型政府相对建设法治政府来说,要求的多是软指标,号召性的多、强制性的少,往往缺乏具体的评价标准,不易进行评价,一定程度上影响着服务型政府的建设。所以,要善于通过立法把建设服务型政府的软任务变成硬指标,便于考核评价,落实奖惩,以增加动力,激发积极性。
  三是更加注重法律的协调功能。市场经济的发展带来利益多元化,法律必须回应多元化利益。传统行政方式一般以单方性、强制性、自力执行为特征,其行为被法律赋予了公定力、确定力、拘束力和执行力,虽然可充分发挥行政机关管理的作用,但却在一定程度上阻碍了相对方的需求和选择,也使相对方产生盲从和依赖,更不可能去有效地监督政府行为;行政相对人则处于被动的、服从的地位,容易与处于相对优势的行政机关形成紧张的对抗关系,二者之间的关系不平衡。建设服务型政府,法律要充分发挥协调平衡功能,通过一套“游戏规则”解决如何兼顾各方利益、如何保证有效参与等问题,将行政相对人摆在平等的地位,以温和的、协商的方式在行政机关与相对人之间达成共识、取得合作,这样,不仅可以增强决策的科学性,减少相对人的不满和反感,也有利于行政机关政策的施行。
  四是更加注重法律的保障功能。按照传统的行政法学理论,法的一个重要特征就是其强制性,以强制力保障其规范的社会关系的和谐稳定。没有法制的保障,任何改革都会无序,必定不能成功。法律的这种“强制力”在服务型政府中主要体现在两个方面:一方面要治软,防止法律的无力导致侵害公民权益时无所适从;另一方面要“自治”,强化对政府权力之间的制衡,防止权力滥用,确保权力的规范行使和政府职能稳定发挥。建设服务型政府对法制保障的强调主要是对政府行为的规范和监督。行政机关在履行其管理职责时,既要严格执法,忠实依法行使管理职权,又不能超越法定的权限范围,并且要严格遵守权力行使的程序,否则就应当受到责任追究,这样才能防止权力寻租,保证政府全面正确履行政府职能,促进服务型政府的建设。
三、建设服务型政府的法治保障
      如何用法治手段来保障服务型政府建设的协调发展、稳步推进,笔者认为,需要做好以下五个方面的工作。
  (一)加强宪法和法治意识教育,增强行政机关及其工作人员建设服务型政府的自觉性
  建设服务型政府的根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。作为人民的政府行使人民赋予的权力,为人民服务不仅是党的宗旨所决定的,也是政府的法定义务。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,宪法和有关法律对人民享有的政治、经济、文化、社会各方面的基本权利进行了充分规定,还对政府机关如何保障这些权利的实现作了义务性规定。“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威”。目前一些政府工作人员对宪法和法律权威还缺乏足够信仰,“官本位”思想还很严重,存在重权力轻责任、重管理轻服务的现象,这既违背了党的宗旨,也违背了宪法和法律,与建设服务型政府的要求是根本冲突的。因而,建设服务型政府,在强调政府机关工作人员的宗旨观念和公仆意识的同时,还应当大力培育行政机关工作人员的宪法和法治意识,推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变,从偏重行政控制向科学化的公共治理转变,把遵守宪法和法律作为一切工作的根本原则,大力推进依法行政,依法解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
  (二)完善政府立法,为建设服务型政府提供制度保障
  建设服务型政府,是对现有行政管理体制的改革,既需要大胆创新,更需要制度保障。建设服务型政府,政府立法要“软”、“硬”结合。一方面要放松政府管制,着重加强社会管理和公共服务领域的立法;另一方面要着重加强规范政府行政行为的立法,用法律来限制和规范政府权力。关于前者,目前国家已经制定了物权法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、就业促进法、义务教育法、未成年人保护法、突发事件应对法、反垄断法、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、农村五保供养工作条例、工伤保险条例、职工带薪年休假条例等法律行政法规,废止了农业税条例,并三次修订个人所得税法,但仍没有形成一套行之有效的保障民生的法律法规体系,还需要制定社会保险法、行政给付法、住宅法、慈善事业促进法、初级卫生保健法、老年人权益保护法、矿山安全法等法律法规,并对现有法律法规根据新形势、新情况及时进行必要修订,以进一步将解决民生问题置于法律的框架之下。
  关于后者,近年来,加强政府权力控制方面的立法不断增加,已进入立法规划的行政收费法、行政强制法、行政程序法与现有的公务员法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例、行政复议法实施条例等,一起被认为是规范政府行政行为的重要法律法规,建议国家加快立法进程,争取早日出台。此外,还要抓紧研究制定行政合同法、行政裁决法、行政指导法。同时,应当鼓励地方进行规范政府行为的制度创新,及时将成熟的经验上升到法律的高度。如今年四月湖南省出台了《湖南省行政程序规定》,其他地方也制定了一些单项的行政程序规定,都为国家完善行政程序法律制度进行了有效探索,积累了经验。
  适应建设服务型政府的需要,政府立法还要进一步创新工作方法,坚持公开、民主,吸收公众参与,广泛集中民智,充分反映民意,这样才能保证所立之法真正体现人民的意志,成为保障人民权利、建设服务型政府的良法。
  (三)依法界定政府职能,促进政府职能加快转变
      政府职能转变是深化行政管理体制改革、建设服务型政府的核心。必须明确哪些是政府应当做的,哪些是政府不应做或者禁止做的,并以法律的形式固定下来,用法律来保障执行,否则今天分离出去,明天就可能收回来或变相收回来。因而,需要依法界定和保障政府职能的转变。
  一是进一步消减行政许可。行政许可的多少,很大程度上决定着政府职能的转变。2004年施行的行政许可法规定了界定政府职能的三项原则,即凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项,政府不必干预;凡市场竞争机制能够有效调节的事项,政府不必干预;凡行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府不必干预。要根据三项原则,结合所要规范的社会关系的实际情况,深入调查研究,广泛征求意见,反复进行论证,必要时举行听证会,不断减少行政许可,使行政许可法成为转变政府职能、推动经济发展的有力武器。
  二是培养社会自治能力。转变政府职能的核心是还权于民,还权于市场,向社会分权。要加快转变政府职能,必须培育群众的自治意识和能力,尊重群众自治组织的自治权。要尊重企业的市场主体地位,对市场竞争机制能够有效调节的事项,不得干预或者大包大揽、越俎代庖,应当纠正当前政府代替企业招商引资或层层分解并考核招商引资指标的做法。要加强行业组织和社会中介机构的立法,完善培育扶持行业组织和中介机构的政策体系,健全其参与社会管理和公共服务的保障机制,推动其向自律、自立、自养的发向发展,充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用,降低政府社会管理的成本。此外,还应当加强对行业组织和中介机构的监督管理,引导其加强自身建设,严格行业自律,规范从业行为,提高自律性和诚信度。
  三是实现权责相统一。全面正确履行政府职能,必须健全政府职责体系。权力就是责任,有权必有责,政府有多大权力就应当承担多大责任,权力越大责任越大,拒绝行使应当行使的权力应当承担法律责任,违法行使职权也必须承担法律责任。近年来,一些地方安全事故频发,食品、药品和环保等安全问题突出,关键问题是责任不落实,致使一些政府及其部门工作人员责任意识淡薄、失职渎职。所以,在政府立法中授予政府权力的同时,应当规定相应的责任,做到权力与责任的统一。行政机关及其工作人员应当强化责任意识,认真履行法定职责,该哪个部门履行的职责要尽职尽责地办好,部门之间要加强协调配合,不能推诿扯皮。行政不作为或者违法行使权力,都要依法承担法律责任,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。
  (四)依法推进政府机构改革,理顺部门职责关系
      政府机构改革,是深化行政管理体制改革、建设服务型政府的重要部分。只有依法合理设置政府机构,配置政府职能,避免或减少部门职责交叉、权责脱节问题,才能提高行政效能,提高行政管理和服务水平。
  一是依法推进机构改革。按照十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》精神,决策权、执行权、监督权“三权”的分立是机构改革的突出特点,如何按照法治的精神,科学设定决策部门、执行部门、监督部门,或者在一个部门之内如何科学设定决策、执行、监督机构,形成既相互制约又相互协调的权力运行机制,做到权责一致,提高行政效能,是当前地方机构改革值得认真研究的课题。
  二是合理划分各级行政机关的职能权限。一方面,要合理划分上下级政府之间的职责。要适当下移行政管理中心,减少行政管理层次,对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动,主要由市县两级行政执法机关实施,中央政府和省级政府应当把主要精力放在制定规划、政策法规、标准规范和督促指导上。同时,按照财力与事权相匹配的原则,科学配置各级政府的财力,增强地方特别是基层政府履行职责和提供公共服务的能力。另一方面,要依法理顺政府部门间的职责关系。按照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构、人员编制以及领导职数作出明确具体的规范,非经法定程序不得改变。在政府立法和制定“三定”规定时,要坚持一件事原则上由一个部门负责,不要分工过细,确需多个部门管理的事项,明确牵头部门,分清主次责任,避免职能交叉重叠、政出多门、权限冲突,切实提高行政效率。
  三是建立健全行政执法协调机制。政府机构改革是一个统筹兼顾、利益博弈的过程,需要循序渐进,部门职能交叉重叠的现象短期内不能完全消除,如何建立健全部门间的协调配合机制和执法矛盾协调机制,及时有效地解决部门间争抢执法权、相互推诿扯皮等矛盾,是一个急需解决的实际问题。协调解决部门间的执法矛盾,需要建立有效的权限冲突裁决机制,由一个综合部门代表政府去实施。各级政府法制机构作为政府法制事务方面的综合机构,代表政府行使此项职能是最合适的。从实际情况看,国务院法制办设有法制协调司,省级政府法制办一般也设有执法监督协调机构,但该项职能履行得都很不够,多限于被动,“不告不理”,而实践中具有职能交叉的部门多是各自行事,或重复管理,或都不管,很少有主动去申请协调解决矛盾的,致使法制机构在协调执法矛盾中的作用发挥还很有限。
  四是继续推进相对集中行政处罚权工作。理顺市场监管体制,整合执法监管力量,解决多头执法、重复执法问题,是此次国务院机构改革的重要任务。实行相对集中行政处罚权,成立专门从事执法工作的综合执法机构,也是决策权与执行权相对分离的一种有效方式。在机构改革很难快速到位的情况下,继续推进相对集中行政处罚权工作显得尤为重要。但是,实践中此项工作在推行过程也遇到了许多问题,就河北省而言,最突出的问题是综合执法机构的单独设置问题,按照2002年国务院发布的《关于推进相对集中行政处罚工作的决定》要求,集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的独立的执法部门,不能是二级局,在一级政府机构总数不能增加的情况下,设立一个综合执法局必须撤销一个政府部门,这样做比较困难,成为制约此项工作开展的一个重要原因。我们认为,可以将需要集中行使的行政处罚权集中到现有的某一个部门中,如城市管理领域的城市管理局,这样在实践中就容易操作,也符合《行政处罚法》第十六条规定的“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的要求。同时,根据《行政许可法》第二十五条规定,尽快启动相对集中行政许可权工作。
(五)依法规范行政权力运行,创新行政管理方式
      建设服务型政府,必须将转变政府职能、实行大部制与加强对行政权力的规范运行和监督作为一个整体考虑,否则,行政机关及其工作人员不作为、乱作为,不仅不能为人民提供有效服务,反而会侵害群众的合法利益。
  一是规范行政权力运行程序。建设服务型政府,最根本的是要保证政府正确行使职权,不侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。首先,要规范行政决策程序。各级政府要建立健全科学民主决策机制,完善行政决策听取意见、专家论证、合法性审查、责任追究等制度,确保行政决策真正体现科学发展观,充分反映人民群众的意愿和要求,避免盲目决策、违法决策,力戒政绩工程、面子工程。其次,要进一步完善行政执法程序。国家要加紧制定行政程序法,以此为母法进一步完善各个领域的行政执法程序制度。各级行政机关及其工作人员都要养成按程序办事的习惯,作出行政决定要符合法定程序,执法行为要遵守法定程序。在行政执法过程中要注意保障当事人的陈述权、申辩权,该听证的必须组织听证,确保执法合法公正。第三,要加强对行政自由裁量权的规范。各级执法部门要探索建立行政自由裁量权基准制度,对法律、法规、规章赋予的行政执法机关的行政裁量权尽量进行细化、量化,明确行政执法的具体标准,减少行政执法人员的裁量幅度,防止行政自由裁量权滥用。
  二是探索柔性管理方式。政府管理是社会和谐发展的基础,面对日益丰富和复杂化的经济社会生活,需要多层次、多样化的社会规范和调控管理手段。同时,需要创新管理方式,寓服务于管理之中,把公众从管理的客体上升到主体位置,改变传统“管即审批、管即处罚”的落后方式。行政指导、行政合同就是典型的柔性手段,其将平等、民主等现代行政民主的原则具体渗透到现代行政管理的操作方式和程序中,使得行政管理者和被管理者之间摆脱了单纯的命令——服从关系,使得行政主体的优势、主动地位和相对方的劣势、被动地位由绝对化转为相对化,并走向平衡。建设服务型政府,要积极推行行政指导、行政合同、行政规划、行政奖励等新的行政管理方式,以获取相对人更多的配合与支持,更好地发挥他们的能动性,取得最大管理效果。即使在实施强制性执法手段时,也要坚持管理与服务结合、执法与疏导结合、教育与处罚结合,做到法律效果与社会效果的统一。
  三是提高行政效能。适应建设服务型政府的需要,行政机关在行政管理过程必须改变“门难进、脸难看”、办事拖拉的现象,减少办事环节、简化办事手续,提高行政效能、方便群众办事。目前各地各部门在建设政务大厅、政务超市,推行首问负责制、服务承诺制、AB角工作制、一次性告知、限时办结等制度方面进行了积极探索,确实方便了群众办事,提高了行政效能,提升了政府形象,应当对这些经验认真总结予以推广。要大力发展电子政务,加快政府网站建设,拓展网上服务项目,充分利用现代化手段方便群众办事,同时也实现政府部门间信息互通和资源共享。
  四是推行政务公开。建设服务型政府还必须做到公开透明,将政府的职责权限、办事依据、办事程序、办事结果、监督方式以及群众的救济途径等政府信息向社会公开。只有政府透明了,才能方便群众办事,使群众充分利用政府信息为自己的生产生活服务;才能使群众随时观察到政府是不是在为实现人民利益在努力,实时监督政府,使政府不敢懈怠;才能方便群众参政议政,充分表达意愿,防止政府不当决策损害人民利益。从法律层面讲,立法法、行政许可法、突发事件应对法等法律法规对政府信息公开都作了不同程度的规定,特别是今年5月1日施行的政府信息公开条例,对政府信息公开的主体、范围、程序和方式都作出了具体规定,为开展政府信息公开工作提供了法律保障。现在关键是各级行政机关要按照政府信息公开条例的规定,建立健全政府信息公开工作制度,指定机构负责信息公开的具体工作,保证该公开的政府信息都及时、准确地向社会公开,并逐步使政府权力运行的全过程都置于阳光之下,自觉接受群众监督。
  五是严格责任追究。责任是法律的生命,也是建设服务型政府的保障。要建立健全制约监督制度,强化对行政机关行使职权的监督,严格进行责任追究。一方面是深入推行行政执法责任制,并加强评议考核,严格责任追究,加强对行政执法机关及其执法人员的监督。另一方面是建立以行政首长为重点的行政问责制度,依法严肃查处违法决策、违法制定规范性文件、有令不行、有禁不止、失职渎职等损害国家利益和人民群众利益的突出问题,严格追究有关人员的责任。
  六是完善政府绩效评估制度。要改变地方考核政绩以GDP增速为主要标准的“一票否决”评价方式,不以GDP论英雄,而应以一个经济、法治、社会、人文综合的指标群作为评价标准,把实现社会发展目标、公共服务水平、社会稳定和谐以及依法行政、勤政廉政等情况作为评估的重要内容,形成正确的政绩导向,促使各级政府领导树立与科学发展观相适应的政绩观,更加重视社会管理和公共服务职能的履行,不断提高为人民服务的水平。
  总之,30年的改革经验告诉人们,改革事业的深入,往往会因为过去制度的惯性,而难以直线推进。推进服务型政府建设,直接关乎对公权力的约束,是行政机关的一场自我革命,也会遇到这样那样的阻力,只有在法治的保障下才能顺利推进,早日实现。

宪政视域下的服务型政府建构
宪政视域下的服务型政府建构 if(""!=""){document.write("
")}

作者:秦绪娜    文章来源:《齐鲁学刊》2009年第6期    点击数: 34    更新时间:2011-4-26

建设何种类型的政府模式历来是政界和学术界探讨的
热点问题。从历史的维度来看,政府自始至今先后经历了三
种模式的转型:由统治型到管治型再到服务型,建设服务型
政府已成为当今世界各国政府改革的目标取向,成为全球性
的发展趋势。顺应这一世界发展潮流,加之国内改革的不断
推进与深化,服务型政府亦成为我国政府治理模式的新选
择,学术界和各级政府分别从不同视角对此做了理论上的探
究和实践上的探索。本文结合我国服务型政府的研究和建
设现状,从宪政的视角来探讨服务型政府的建构路径。
一、宪政理念解读
(一)宪政的意蕴
    宪政理念源于古希腊的法哲学,后经古罗马、中世纪的
萌芽与发展,到近代渐趋成熟。作为人类政治文明的历史积
淀,宪政蕴含着丰富的思想内涵和价值理念。就其内涵而
言,国内外学界说法不一,国外代表性的观点主要有:(1)美
国教授丹·莱认为,宪政意指法律化的政治秩序,即限制和
钳制政治权力的公共规则和制度[1]。(2)路易斯·亨金认
为,宪政意指成立的政府要受到宪法的制约,而且只能根据
其条款来进行统治[2](P9)。国内代表性的观点主要有:(1)
宪政是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以
保障人权为目的的政治形态或政治过程[3](P177)。(2)宪政
是由宪法确认的和规范的民主政治制度及其实施[4](P3)。
(3)宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治
理,以实现一系列民主原则与制度为主要内容,以厉行法治
为基本特征,以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治
度和政治形态[5]。通观各种界说,宪政可谓政府基于人民
志制定的宪法以及在宪法指导下制定的法律法规所确定
制度设计和制度实施,是政治权力的法治状态。就宪政的
值理念而言,主要包括规范政府公权力和保障公民私权利
个方面,具体体现为:宪法至上、法治原则、人权保障、权力
约和有限政府五个方面。其中,宪法至上强调宪法的权威
和至高无上性,法治是宪政秩序维护的根本,人权保障是
政的核心价值,权力制约是立宪政府的约束机制,有限政
是宪政的理论精髓和实现形式。综上所述,在现代社会,
政是一种以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基
以限制国家权力、保障公民权利为目的的政治形态或政治
程。公民权利与国家权力的关系构成宪法的基本内核,在
者之间公民权利是本位、是目的,而国家权力的运作则是
现人权的手段,人民主权原则贯穿于整个宪政机制中,并
以此保证宪法的真实性和人权原则的现实性[6]。
(二)宪政对政府的规定性
    宪政是人类民主政治发展的产物,是政治文明的高级
态。秉持人权原则的宪政对政府有着多方面的规定性,具
体现为以下方面:第一,法治性。宪政强调宪法和法律的
威性,主张政府要依法行政,建设法治政府。正如洛克所
“政府所有的一切权力(职权),既然只是为社会谋幸福,因
不应当是专断的和凭一时高兴的,而是应该根据既定的和
布的法律来行使。”[7]依法行政意指政府行政权力的获
取和行使都必须依据法律规定把政府工作纳入制度化、法律
化的轨道,使之在法律规定的范围内决策,依照法律规定执
法,按法律规定的程序办事[8]。宪政政府亦即法治政府,法
治与人治相对应,它主张政府应依据法律而不是依据某些人
的意志行政。第二,人权性。列宁曾说,“宪法是写满人民权
利的一张纸”。在宪政体制之下,人权得到了最高的尊崇。
简单地讲,人权就是人之为人的权利,是人人都生而具有的
基本权利。严谨意义上讲,人权是指“在既定的社会中,所有
人都有资格基于最低限度的道德准则,以提供义务为准备而
提出对自己所需要的权利的主张。”[9]第三,责任性。
宪政强调权责的对等性,保障行政权责的对等和一致是规范
行政执法行为,塑造责任政府的关键[10]。政府责任是指政
府没有履行或者没有履行好公共义务所应承担的消极后果,
这要求政府必须本着对公民负责任的态度行事,主动自觉地
履行宪法和法律明确规定的各项职责。第四,有限性。宪政
亦即限政,它强调对政府权力的限制。宪政框架下,政府的
权力、职能及规模都是有限的,政府的职能范围只涉及管理
公共事务的公共领域,不能侵犯私人领域,其规模必须与其
职能相匹配,达到适度规模。
二、我国服务型政府的提出及建设现状
(一)服务型政府的提出
    “服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出并在
某些地方实行,而后被中央采纳的一个概念[11]。学术界就
服务型政府做了大量研究:研究者涉及行政学、政治学、法
学、经济学等多个学科;研究题域涉及服务型政府的内涵界
定、特征概括、建设路径等多个维度;研究方法包括规范性理
论研究、实证性实践研究、比较研究等多种方法;研究成果有
专业学术论文、学位论文及大量的学术专著、课题等多个方
面。服务型政府不仅是一种理念、一种理论的探讨,而且是
一种制度的设计与建构,更需要实践的探索。为此,我国各
级地方政府先后进行了多层面的探索。20世纪90年代开
始,北京、上海、南京、珠海、重庆、成都、大连等地方政府提出
建设服务型政府,并纷纷开始了建设服务型政府的实践。学
界的理论探讨和地方政府的实践摸索引起中央的高度重视。
中央较早论及服务型政府是在2004年,这年2月21日温家
宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发
展观”专题研究班结业式上,第一次明确提出了“建设服务型
政府”的概念。随后,温家宝总理在十届全国人大二次会议、
三次会议及党的十六届六中全会上多次谈及。2007年10
月,胡锦涛总书记在党的十七大报告中要求“加快行政管理
体制改革,建设服务型政府”,2008年2月,在中共中央政治
局第四次集体学习中指出:“要扎扎实实推进服务型政府建
设,全面提高为人民服务的能力和水平”。随之,服务型政府
逐步成为我国行政体制改革的一个明确目标。关于服务型
政府的定义,近年内,国内学者也给予了充分地讨论[12],究
其内涵,目前理论界具有代表性并引用较多的是刘熙瑞教授
的界定:服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下,
以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府
是在社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意
组建起来的[13]。这一界定在某种意义上揭示了服务型政
的基本理念、行为方式和建构机制。
(二)服务型政府的建设现状
    服务型政府提出后,成都、南京、上海等城市率先进行
实践探索,继而带动了其他广大地方政府,全国形成了建
服务型政府的热潮。到目前为止,服务型政府的实践探索
有一段时间,从各地地方政府的建设情况来看,其提出的
标比较明确,措施比较具体,具有较强的可操作性,政府行
的多个方面都有了比较明显的改善,使得我国服务型政府
建设形成了一定的模式,也取得了一定的成效。但是,受
时期以来的传统行政观念的影响,加之服务型政府的探索
间比较短,实践经验比较少,我国服务型政府的建设还存
有许多问题需要解决,主要表现在以下几个方面:一是意
层面,受传统观念影响,官本位意识依然浓厚,公民本位意
比较淡薄,服务意识有待进一步增强。在行政管理过程
一些政府部门还持有政府本位思想,认为政府是高高在上
统治者和管理者,处于主体地位,凡事都从本部门利益出
而广大的人民只是被管理者,处于客体位置,根本无服务
政府所主张的公民主体性可言。一些公职人员重管理轻
务,重形式轻内容,服务意识比较差,对民众的公共需求视
不见,导致“门难进、脸难看、事难办”的现象依然存在。二
实践层面,体现为公共服务效率低、供给不足及分配不均
在传统管制模式下,政府表现为全能型,其职能范围涉及
会生活的各个领域、方方面面,全方位的管制势必要有大
模的政府机构设置,导致政府层级过多、程序繁杂,机构之
经常扯皮推诿,该管的事没管好,甚至不管,而不该管、管
了也管不好的事却管了很多,最终导致政府的公共服务效
非常低。此外,我国长期以来一直强调经济建设,政府把
多的精力投放到经济建设中,而对公共服务投入严重不
忽视了公共服务的供给,导致公共服务供给不足。而且,
计划经济体制的行政性配置影响,我国的公共资源配置不
衡,具体体现为:城市居民公共服务水平大大高于农村农
的城乡不均衡、东部经济发达地区公共服务水平高于中西
地区的地区不均衡以及强势群体公共服务水平高于弱势
体的群体不均衡。要有效建设服务型政府必须彻底解决
以上问题。
三、宪政视域下服务型政府的建构路径
    服务型政府不仅仅是一种意识、一种理念,更是一种
实的制度设计、路径选择。在宪政视域下,服务型政府的
构主要从施政理念、职能取向和机制保障三方面着手进
以增强政府的服务意识、提升服务水平和强化服务保障。
(一)积极树立公民本位的施政理念,增强服务意识
    在宪政视野中,政府的权力来源于人民,政府要通过
法和法律对公民权利实现最大限度的确认和保护,由此决
了服务型政府必须树立公民本位的施政理念。公民本位
是政府必须以民众的福祉为基点,以民众的需要为皈依,
维护民众的权利为目的,其制度安排与运行及相应的政府权
力运行规则都应融入以民为本的理念,在政府与公民的二者
关系中,公民优先,政府是为了公民而存在的,其行为的出发
点和根本目的都是为了公民的权利。
    宪政制度下真正实现公民本位需做到以下几点:首先,
要建立健全宪法中的公民基本权利体系。我国现行《宪法》
明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,并对公
民权利做了具体规定。而且,2004年3月14日,“国家尊重
和保障人权”载入宪法,这实现了近代以来我国宪政价值追
求的历史性改变,但价值取向的改变仅仅是我国人权保障建
设的良好的起点,我们要通过完善宪法、政治制度等各方面,
实现对人权的保障[14]。在现实生活中,政府要认真按照法
律规定保护公民权利,最大限度地满足人民群众的需求。其
次,从法律、制度层面规范政府行为,加强对公民权利的落
实。要进一步建立、健全和完善与服务型政府建设目标相应
的法律体系,通过法律和制度规定政府权力,使政府有法可
依。在此基础上,政府要依法行政,严格依据法律法规按照
法定权限和程序行事,认真履行宪法和法律赋予的职责,切
实保护公民的合法权利,维护公共利益,做到有法必依。最
后,政府需给予公民足够的自主权利,尊重公民的主体地位,
逐步扩大公民的知情权、监督权,不断拓宽公民的利益表达
和政治参与渠道,构建反应灵敏、沟通快捷、运转高效的利益
表达机制,从而使政府的公共决策和公共管理活动能够及
时、迅速地回应民意,体现广大人民群众的利益要求[15]。总
之,政府在行政过程中要“体察民情,了解民意,集中民智,珍
惜民力”,真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
政府在树立公民本位理念的同时,要增强为民服务意识,这
要求政府公职人员彻底摒弃“官本位”、“政府本位”、“权力本
位”的旧思想,更新观念,一切以为民服务为中心,从内心深
处强化这种意识,深刻认识为民服务是政府的天职。
(二)合理定位公共服务的职能取向,提升服务水平
    党的十六大明确了我国政府的主要职能是:经济调节、
市场监管、社会管理和公共服务,但长期以来,政府对于前两
项职能做的多一些,而后两项比较弱。因此,中央强调,“各
级政府要全面履行政府职能,在继续搞好经济调节、市场监
管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。”公共服
务是指政府在教育、医疗、文化、社会保障、基础设施等方面
强化公共服务供给,满足人民群众日益增长的公共服务需
求,建立健全公共服务体系,推进基本公共服务均等化。公
共服务是服务型政府建设的核心,是其主导职能。因此,政
府必须强化公共服务职能,提升服务水平。
    温家宝总理曾指出,“强化公共服务的职能就是提供公
共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、
社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发
布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化
活动提供保障和创造条件,努力建设服务型政府。”[16]当前,
我国政府应该提供的公共服务内容具体包括四个方面:一是
宪法明文规定,属于政府职责范围同时没有其他竞争者的服
务项目,即具有非选择性和非竞争性的公共服务项目,比如
国防、民政、民族事务等。二是依宪法规定,属于政府的
责,但同时具有合法竞争者的服务项目,比如文化教育、医
卫生、城乡建设等。三是宪法没有明文规定的政府职责,
际上广泛存在着许多市场竞争者的服务项目,比如旅游、
讯等。四是宪法没有明文规定的政府职责,而社会上又缺
竞争者,如高等教育、基础性科研事业等。为此,政府公共
务应集中选择在以下重点领域:提高政府公共教育服务的
平,普及12年制的义务教育;提高政府社会保障公共服务
平;提升政府公共医疗服务水平;提高政府科技服务的公
服务水平;投资战略性的公共基础设施等。同时,公共服
型政府还要根据经济发展水平和财力的可能,不断扩大公
物品的供给规模,提高公共服务的水平,实现人人都能够
等享有的基本公共服务[17]。政府唯有做好以上公共服务
给,并优化供给模式,才能不断提升服务水平,为民谋利。
(三)健全完善政府行为的制约机制,强化服务保障
    宪政的核心价值在于实现和保护公民的权利,公民权
的实现与保护与政府密切相关,基于对政府权力扩张延展
的高度警惕和制约性考虑,宪政强调对政府权力加以限定
制衡,通过规范政府权力来保障公民权利。所以,宪政视
下建设服务型政府还必须健全和完善政府行为的制约机
以此来强化服务保障。江泽民同志曾在党的十六大报告
指出,“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置
学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等
节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为
民谋利益。”
    规范政府行为,需建立全方位多元的制约机制,这包
权力制衡机制、政府监督机制、责任追究机制。权力制衡
制包括两个方面:一是权力均衡,包括政府内部权力的均
政府权力与外部权力的均衡。这主要通过政府权力纵横
向的分立制衡和选举制、代议制等民主制度的安排得以
现。二是权力制约,包括法律对权力的制约和权利对权力
制约。法律对权力的制约是指宪法和法律要明确规定政
权力行使领域,政府必须在法律框架内行政,不能触犯法
否则将受到法律制裁。权利对权力的制约是指公民通过
使自己的权利来监督制约政府的权力,从而保证公民权利
实现,一旦政府权力侵犯公民权利,公民将通过一定的途
来惩处政府权力。政府监督机制主要包括五个方面:一是立
法监督。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会
的监督。二是司法监督。政府应当积极出庭应诉、答辩人民
法院受理的行政案,自觉遵守法院依法作出的生效的行政判
决和裁定。三是行政机关内部监督。主要是统计、审计、监
察机构“独立”行使监督权。四是舆论监督。政府应该为舆
论监督制造良好的环境和提供健全的制度保障。五是群众
监督。政府必须畅通群众监督的的渠道,而且政府应该主动
公开政务,自觉接受群众监督[18]。宪政视野中,责任追究机
制包括四个方面:一是宪法责任追究制度。要建立政府及其
工作人员因其行为或言论“违背宪法的原则、精神和具体的
内容而应承担”宪法责任的制度。二是政治责任追究制度。

尽快建立和完善行政首长在政府工作出现重大违法、失职、
滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制
度。三是行政责任追究制度。要健全公务员因违法失职、滥
用职权、贪污腐败等行为而受处分和处罚的制度,健全行政
机关因违法行政行为被撤销、变更、确认违法、责令重做、损
害赔偿的行政责任制度。四是道德责任追究制度。要建立
行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、
法人赔礼道歉的道德责任制度[19]。
服务型政府是传统管制型政府的对称和替代,它摒弃了
管制型政府下的政府本位、权力本位旧观念,强调公民本位、
权利本位新理念,主张弱化政府维护政治统治和微观经济干
预的职能,强化政府对社会的宏观调控及向公众提供优质公
共产品和服务的主导职能。伴随学界的理论探讨和政府的
实践倡导,服务型政府已成为我国当前政府建设的新模式。
在如何建构服务型政府的问题上,宪政为我们提供了一个视
角,它强调法治、人权及政府的责任,这与服务型政府有着内
在的契合,并为服务型政府提供了秩序和制度的架构。
参考文献:
[1]张文显,信春鹰.民主+宪政=理想的政制[J].比较法研究,1990,(l).
[2] [美]路易斯·亨金.宪政·民主·对外事务[M].邓正来译.北京:生活·读书·新知三联书店,1996.
[3]周叶中.宪法学[M].北京:高等教育出版社,2001.
[4]张庆福.宪法与宪政[A].许崇德.宪法与民主政治[M].北京:中国检察出版社,1994.
[5]李步云.契约精神与宪政[J].法制与社会发展,2005,(3).
[6]朱海波.宪政视野下的社会主义政治文明[J].江西社会科学,2004,(6).
[7] [英]洛克.政府论:下篇[M].叶启芳,等译.北京:商务印馆,1983.
[8]刘雪华.论服务型政府建设与政府职能转变[J].政治学究,2008,(4).
[9]杨光斌.政治学导论(第三版)[M].北京:中国人民大学出社,2007.
[10]吕景城.对转型期行政权责失衡问题的思考[J].齐鲁学2005,(1).
[11]刘熙瑞.序[A].井敏.构建服务型政府:理论与实践[M北京:北京大学出版社,2006.
[12]张文礼,吴光芸.论服务型政府与公共服务的有效供给[J兰州大学学报(社会科学版),2007,(3).
[13]刘熙瑞.服务型政府———经济全球化背景下中国政府改的目标选择[J].中国行政管理,2002,(7).
[14]王爱君,高宝琴.完善我国人权保障的制度构建[J].齐鲁刊,2008,(5).
[15]刘仁春.以人为本:服务型政府的价值基石[J].创新,200(2).
[16]温家宝.提高认识,统一思想,牢固树立和认真落实科学展观[N].人民日报,2004-03-01.
[17]刘厚金.公共服务型政府在法治与市场中的理论内涵与能定位[J].求实,2009,(2).
[18]李小兰.以法治为基:服务型政府构建的内在逻辑[J].福党校学报,2008,(1).
[19]彭向刚.服务型政府:当代中国政府改革的目标模式[J].林大学社会科学学报,2004,

 

 

版权所有:28毕业论文网   www.28bylw.com

 

··@版权所有:28毕业论文网 www.28bylw.com
相关评论
在线客服